完善现代大学治理中的社会主体引入机制——借鉴现代公司治理
完善现代大学治理中的社会主体引入机制——借鉴现代公司治理

产品介绍

大学不同于公司,办大学不是办公司,这都是常识。但我们又不得不承认,现代大学的治理结构、治理体系,在很多方面都借鉴了现代公司治理。几百年来,公司治理积累了大量的经验、形成了体系化的法律制度,在规范化、法治化与创新、效率之间保持了比较好的平衡。现代公司治理中,有一项很重要的原则和制度安排,就是社会主体的引入。公司虽然以营利为目的,但必须承担社会责任、接受公众监督,在治理的过程中,大股东虽然有决定权,但却必须充分考虑相关利益主体的合法权益。这里所指的相关利益主体一般包括公司债权人、供货商、公共利益群体等,主要指除股东之外,与公司有一定程度联系的相关者。这些利益相关主体,也就是社会主体。

我国的公立大学,是国家出资建设的高等教育科研机构。无论是“国家出资”决定的全民所有性质,还是教育机构自身的公益性质,都决定了公立大学必须积极服务社会、回应公众的关切与需求。此外,随着社会主义市场经济的发展,大学所依靠的资源不再是单一的政府财政拨款,来自社会公众的资源也十分重要。市场经济讲究公平、互利,在坚持公立大学办学性质、办学方向不动摇的基础上,社会主体参与大学治理是时代发展的重要趋势。引入社会主体参与大学治理,是实现治理现代化的重要内容,也有助于妥善利用社会资本支持一流大学和一流学科的创建。在中国的具体国情下,如何完善相关的机制,尚处于初步探索阶段,本文将借鉴现代公司治理的相关理论进行探索。

 

一、我国大学引入社会主体参与治理的现状

在现代社会,大学与外部社会的联系日益紧密,社会已经成为大学发展重要的资源渠道并因此产生较多利益相关群体。在现代大学治理中既要确保不同主体之间的有序和谐,激发大学的办学活力,又要实现大学的公共利益目标。所以,能否比较好地引入社会主体参与治理,已经成为了大学治理的重要内容。

我国在引入社会主体参与大学治理上已经进行了诸多尝试。比如,国家层面进行赋权,《教育法》规定“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人,可以通过适当形式,支持学校的建设,参与学校管理。”《高等教育法》规定“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》明确提出,大学要加强“社会监督的制度建设”,要加快推进“高等学校社会服务研究”工作。在具体的治理实践中,我国大学也摸索出诸多社会力量参与高校决策、管理的有效做法,例如为促进产学研合作、加强与企业社会的联系,拓展发展空间,在制度层面开始成立具有中国特色的董事会或理事会制度,其中中国人民大学、华北电力大学、北京交通大学等校的董事会,引入了多家企业的负责人担任董事。同时,大学普遍建立了信息公开制度,主动接受社会监督。

但也必须承认,从总体上看,我国大学在引入社会主体参与治理方面,还处于比较初步的阶段。大学的董事会往往被视为筹资机构,在学校治理结构中的位置很不清晰,很难有效发挥作用,“大学联盟”因缺乏实质性合作而效率不高,中介评估机构组织发展不成熟,社会对大学的监督还相当不够,虽然媒体热衷于曝光大学的负面新闻,但有效的社会监督机制还没有成形,社会参与滞后于时代发展,也阻碍了大学的全面改革。

北京大学校长林建华曾提出:政府、社会公众与大学三者,各自都可能有不同的诉求和目标。对政府来说,要求大学必须坚持正确的办学方向,必须努力为国家的发展建设提供人才、智力方面的支撑服务;对社会公众来说,要求大学提供尽可能公平同时优质的高等教育,还要求大学要“接地气”,培养出的学生能够适应社会需要;而大学可能更强调自身的办学自主权,强调学术的独立,并且要在全世界范围内去比较,要创建世界一流的大学。因此,大学希望国家构建起更加科学、合理的高等教育体系,能够包容各个方面的不同诉求,也确定各方的底线,并且尽可能把这些利益、目标协调统一起来。在这样的环境下,大学才可以得到更充分的发展空间,办学的自主权和学术的独立性能够得到保证。而要实现大学自身发展与促进社会公益之间的平衡,为大学创造充分的自由空间,大学就必须完善社会主体参与治理的引入机制。

 

二、现代公司治理中的社会主体引入

公司治理中社会主体的引入曾是企业管理的难点,如何有效引入社会主体参与、履行社会责任、提高发展效率等问题是学界讨论的热点。经过几十年的摸索、研究与实践,公司治理中社会主体参与的引入已经形成相对完善的机制,较好地平衡了公司效率和社会责任,同时也促进了公司效益的提升和整体社会效益进步。

实践中,公司治理中引入社会主体大致有美国式和欧洲式之分。在英美的法律观念中,“信托”的理念影响广泛,因此以美国为代表来看,往往集中致力于改革、完善公司董事的义务责任体系,以此来强化其自身的社会责任。而欧洲国家的立法侧重于从公司的经营管理结构人手,同时监事会拥有很大的权力,负责董事会成员的任命、董事连任或延长任期并负责挑选董事长。

资源依赖理论、代理理论和利益相关者理论是公司引入社会资源参与治理的理论前提,构建了社会资源对于公司治理效能产生影响的理论框架。目前,已有的研究大多认为公司治理最重要的三个层面包括股东、董事会和高层治理,而这些层面的治理往往通过资源通道、约束、非合作行为惩罚、信息披露以及高层决策等机制受到社会资源的影响。并且研究结果进一步表明,在一定条件下,社会资源参与公司治理,分享企业的控制权、经营权或剩余,对公司效能提高具有促进作用。

明确上述五种机制的具体指向,对于我们借鉴学习公司治理方式至关重要。资源通道机制是指通过社会加强自身接触关键资源的能力。约束机制是指社会资源对企业形成监督,迫使其进行自我约束,降低违法比例。非合作行为惩罚机制,是指联结在一起的不同利益相关者能够识别关系网络中其他主体的自利行为并对其做出处罚。信息披露机制是指为了维护投资者和其他利益相关者的权益,企业披露有关内部的真实信息。高层决策机制是指社会资源所发挥的资源通道、约束、非合作行为的惩罚和披露机制综合影响企业经营者的决策过程。

通过以上五种机制,社会资源在参与公司治理中,分别分享了控制权、经营权和剩余。分享控制权是通过取得董事会席位参与到企业的决策控制中去;分享经营权是通过聘请掌握社会资源的专业人士担任企业管理层;分享剩余要严格按照社会资本在所占比重、稀缺程度参与企业利润和重要财产的分配。

同时,值得我们注意的是,在我国,引入社会主体参与公司治理有立法作为重要背书,《公司法》明确规定“公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任。”通过引入社会资源参与公司治理,企业与社会实现了更有效率的沟通,实现公共利益自身效能提升的双赢。

 

三、借鉴公司治理,完善大学治理中社会主体引入的制度设计

借鉴公司治理结构,我们将资源通道机制等五种机制引入高校治理,并且同样将社会资源参与治理的目标分为分享高校控制权、经营权和剩余。分享高校控制权,主要指社会主体参加高校董事会;分享高校经营权,主要社会主体指参与合作项目的具体管控过程;分享高校剩余,是指在高校发展过程中产生的产品和附加值应当按照投入比例进行分配。

大学是独立法人主体,同公司一样应依法完善法人治理结构。大学章程的制定与修订过程中考虑社会主体参与治理,赋予其法定权利、义务是推进治理主体多元化的根本保障。国家层面在大力推进高校章程的制定工作。教育部规定,必须在2015年完成国内所有大学章程的核准工作,真正让我国大学的治理做到有章可循。同时,现代大学制度设计也应重视具体的管理条例,在具体实践中合法合理分配治理权限与划分边界是提高治理效率的制度基础。多元办学、治校的时代,大学只有将引入社会主体参与治理制度化、常规化,才能真正保障参与大学治理的社会主体合法权益,进而调动社会资源的积极性、加深参与治理的深度,进一步推动大学治理的现代化进程。

(一)资源通道机制

资源交换理论认为,组织必须与控制资源的组织相互交往,组织在一定程度上依赖自己所处的环境。并且,组织生存往往与环境的偶然性有密切联系,其应对和管理这种偶然性的能力往往深刻影响着其生存和发展,因此组织行动常集中关注交换协商带来的资源供给。

政府“开口子”。我国高校主要是在计划经济时代建设成长起来的,资源获取渠道主要是依靠政府财政支持,这一方面保证了高校资源获取的稳定性,但同时也削弱了高校在新时期市场经济下获取资源的竞争力,并且容易造成高校发展的“政府中心论”。进入社会主义市场经济以来,社会和市场的力量逐渐成长为高校发展的重要支撑,“公立”学校能否采用社会资本发展自身一直处于模糊不清的暧昧地段。2015年10月,国务院颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《方案》),《方案》鼓励学校主动寻找社会资源支持办学,并明确指出在新的历史时期,“高校要不断拓宽筹资渠道,积极吸引社会捐赠,扩大社会合作,健全社会支持长效机制,多渠道汇聚资源,增强自我发展能力。”

高校“探路子”。在《方案》颁布之前,我国高校已经有一些与企业、行业、社区和其他社群组织展开合作交换的实践,主动开辟新的资源通道,“产学研”结合是其中的典型代表。从已经开展的实践来看,高校与社会资源的交换模式呈现两极化:综合实力雄厚、高校排名靠前的“985”“211”学校在交换中处于主动地位,容易获得社会资源;一般高校,在获取社会资源的难度上与学校综合实力呈正相关,获取社会资源能力较弱。如果社会资源分配差距较大且长期存在,高校之间的发展差距将进一步拉大,高校发展两极化趋势将愈演愈烈。另外,就目前资源交换模式而言,社会主体在提供资源后参与资源利用和研发的程度较浅、机会较少,这也在一定程度上制约了社会群体为高校发展提供资源的积极性。

保障权益是基础。资源是高校治理、发展的基础,只有尊重社会资源提供方这一利益相关群体的参与权利,才能真正拓宽社会资源获取渠道,支持学校发展。对于社会捐资方,高校应当保证其对资金、资源使用的知情权、监督权和适当的合法管理权,成立专门委员会确保出资方的质询权利;对于产学研合作的主体,高校应当严格按照资源投入比例合理分配科研成果剩余,健全完善“产学研”合作制度,畅通资源通道,深化资源挖掘。

共建“同盟”争资源。在面对市场经济多变、复杂的资源环境,企业为争取更多的资源多结成联盟,这种联盟既包括企业间的联盟,也包括企业与资源提供商的联盟。在高校治理中,同样可以学习企业联盟做法,与兄弟高校互为补充形成高校联盟,与提供资源的社会主体形成整合联盟,拓宽资源渠道、提高谈判地位。对联盟体的资源实行共管共享共治理,营造良好高等教育资源环境,实现共同发展。

(二)约束机制和披露机制

我国《教育法》规定公立高等学校是由国家出资、全民所有的,高校依法建设披露机制,依规公布相关信息,保证社会公众的知情权和监督权是法义所在。对于直接为高校治理提供资源的投资方,高校更应保障社会资本的知情权和参与权,建设针对社会资源的常规化、科学化的信息披露和反馈机制。

三方评测,“政—社”联动。《方案》规定,高校要“建立健全绩效评价机制,积极采用第三方评价,提高科学性和公信度。”在具体的实践中,要加快高校信息公开制度的建设,积极运用新媒体平台探索信息公布方式,保障社会公众知情权,加强社会对高校的监督;补充完善问责机制,拓展高校与公众的沟通联系渠道,破解“举报化”“纪委化”困局,降低运作成本,提高资源利用率;根据高校公布的信息,社会逐渐发展出独立的第三方高校评价机构,建立科学实际的评价指标体系,充分发挥社会组织和中间机构对高校办学水平的评测、监督作用,规避政府部门主导评测可能出现的利益博弈失衡、信息失真,真正实现社会评估与政府支持之间的联动。同时,高校应当积极稳妥把握好基于公益性质的面向社会大众公布信息的时机、节奏和程度,完善公布制度,明确信息公布的边界和范围,充分保障高校学术独立与科研自由。

畅通渠道,强化问责。企业为保障出资人的合法权益,成立监事会,监督资源运用配置,对损害出资人权益和违背公司利益的行为进行问责。同样,作为独立法人的高校,在面对比重日益上升的学校发展的社会资本时,也应将出资人的合法权益纳入考虑,成立监事会监督资金使用,保证资源合法用途。为提高客观性、公平性和可信度,高校监事会应当在成员中包括校方管理层、出资方和专业独立管理和审计学者,定期对学校社会资本利用进行审查和监督。

(三)非合作行为的惩罚机制

公司治理过程中,不同利益相关者之间常常建立系统的监督体系,一旦有主体的自利行为被发现,必将面临处罚,公司大多以这种方式维护公司各相关者之间的利益。社会资源在投入高校建设和参与高校治理中,虽然推动高校发展和争取社会公益是其与高校的共同目标,但在市场经济条件下,社会资源谋取自身利益最大化亦是不可避免的趋势。所以,如何在治理博弈中既保证社会资源的合法合理参与权,又保证高校自身发展方向的坚定、学术活动的独立、社会资源的合理运用,是高校引入社会资源参与治理后的难点。借鉴公司治理结构中非合作行为的惩罚机制,确保“校—社”治理合作机制的平衡,对争取最大限度发挥社会资源的潜力和纠偏影响高校发展主流道路的行为具有实质性意义。

非合作行为的惩罚机制,既包括对社会主体的惩罚不当行为的惩罚,也包括对高校主体自利行为的惩罚。在高校制定章程的大背景下,应当对共同治理中不当行为及相应的惩罚做出明确规定;高校在引入社会资源参与治理的具体实践中,需事前签署合约条款,细化权利、义务,明确违约行为;非合作行为的独立界定机构是“校—社”合作的保障,对非合作行为进行仲裁、协调和处理,既降低司法成本,又确保中立公平,助推高校治理与发展。

(四)高层决策机制

建立和完善大学“董事会”。高层决策机制是社会资源参与高校治理最核心、最深入的环节,就国际社会目前的实践而言,董事会(理事会)是最主要的共同治理模式。董事会制度让大学组织改变过去单纯依赖政府和封闭办学模式的局面,能够对社会的需求做出积极的反应,也能够有效的规避大学内部权力过于集中于顶层的问题。为适应新时期对高校改革提出的要求,《方案》对构建高校治理中董事会机制予以了详细说明,“建立健全理事会制度,制定理事会章程,着力增强理事会的代表性和权威性,健全与理事会成员之间的协商、合作机制,充分发挥理事会对学校改革发展的咨询、协商、审议、监督等功能。”

公司治理过程中,董事会主管事项不限于资金配置等财务问题,而是对公司整体的发展、建设、人事、法务等负责。借鉴公司治理结构,我们需要改变董事会只是筹集资金机构的认识,董事会应当在学校课程设置、人才培养、战略决策、校园文化建设等方面提出有益的建议,真正参与决策。

规范运行。董事会运行机制和领导方式是建设高层决策机制的关键。一方面,要继续探索董事会运行机制,完善董事会议事章程,规范决策运行程序。董事会的运行是在董事会章程的约束下进行的,因此,董事会要良性运行,必须要进一步完善董事会章程,确保董事会成员权利义务明确,内部各组织之间的分工协调与有序运作。另一方面,需要完善董事会的领导方式。采取由校长或党委书记担任董事长,由部分社会资本出资方和社会代表人士担任名誉副董事长、副董事长的做法,逐步建立“党委领导、社会参与”的董事会领导体制,实现董事会在领导体制上实现了党的领导与董事会决策的一致性,既遵循了法律规定,又使董事会能体现一定的引导和监管作用。


相关推荐

推动经济强省和文化强省建设同频共振
推动经济强省和文化强省建设同频共...
人工智能赋能高等教育变革:空间与限度
人工智能赋能高等教育变革:空间与...
政府发展研究中心《专题研究报告》约稿的通知
政府发展研究中心《专题研究报告》...